A opção mais fácil: comentários sobre a gestão da população em situação de rua.

*Por Tomás Melo

O primeiro semestre de 2017 foi agitado para a população em situação de rua e para as entidades que trabalham com este público. Sob o argumento de realizar uma gestão profissionalizada, o período marcou a execução de péssimos exemplos de intervenção e sistemática violação dos direitos humanos.

Breve balanço da política nacional para população em situação de rua.

A última década foi marcada pelo destaque da população em situação de rua enquanto tema relevante na agenda pública. Guiado pela impressão de crescimento do número de pessoas em situação de rua, crescente atenção despendida em relação à emergência do consumo de crack enquanto problema social e o intenso esforço de organizações que pautam essa existência e a defesa dos direitos humanos, o tema apareceu na vitrine e chamou atenção dos olhares públicos.

Tais esforços se materializaram de maneira mais vigorosa quando, ainda no primeiro mandato do ex-presidente Lula, o Governo Federal abriu suas portas pela primeira vez para receber representantes de entidades da sociedade civil para debater a fundo o tema e buscar estratégias de intervenção. Forjadas estas oportunidades e já com algum acúmulo na discussão, em 23 de dezembro de 2009 o ex-presidente assina o Decreto 7.053 que institui a Política Nacional da População em Situação de Rua (PNPSR) e o Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento (CIAMP-Rua) da referida política.

Criado de forma participativa entre agentes Estatais e representantes da sociedade civil, a Política Nacional da População em Situação de Rua representa o principal marco político e jurídico que estabelece referências para atenção ao segmento. Na prática, sua existência desencadeou um processo de modernização do trato da questão no Brasil. A impressão foi de que havia a oportunidade de dar um passo definitivo para nos distanciarmos das práticas medievais de encarceramento materializado em instituições totais, na invisibilidade das violações de direitos humanos, sistemático descaso e políticas públicas sucateadas.

Desde então, as pessoas em situação de rua passaram a ter acesso facilitado através do Cadastro Único para Programas Sociais, se tornando possível inscreverem-se em programas sociais aos quais não tinham acesso anteriormente, como o Programa Bolsa Família e o Minha Casa Minha Vida. Também se criaram estratégias para acesso ao SUS a partir de um cadastramento que considera a condição itinerante das pessoas. Os Centros POP e os Consultórios na Rua foram multiplicados no país, houve inclusão da população de rua em módulo específico para denúncias de violação dos direitos humanos no Disque 100 (Disque Direitos Humanos), assim como a inauguração do Centro Nacional de Defesa dos Direitos Humanos da População em Situação de Rua e Catadores de Materiais Recicláveis.

A visibilidade que o tema ganhou nos últimos anos passou pelo investimento político em estabelecer outra forma de lidar com a questão, na defesa dos direitos humanos e na interlocução dos próprios representantes do segmento com o Estado para o estabelecimento de políticas públicas. Por sua vez, o Movimento Nacional da População de Rua (MNPR) cresceu e assumiu o protagonismo do debate, se estabelecendo como a maior organização de pessoas em situação de rua que se tem notícia no mundo, algo que até hoje ainda produz espanto aos mais incrédulos sobre a possibilidade de organização do segmento. Foram produzidas dezenas de reportagens televisivas e em jornais impressos. O tema atraiu grande interesse das universidades, multiplicaram-se as pesquisas acadêmicas, projetos de extensão e publicações científicas; aumentaram também os espaços de debates públicos, tais como seminários, fóruns e comitês. Assim, pelo menos desde as eleições presidenciais de 2006, o tema tornou-se uma constante nos debates eleitorais e os candidatos e candidatas assumiram posturas indicando como iriam lidar com a questão da população em situação de rua, principalmente no que diz respeito ao consumo de crack.

Gestão profissional?

Quando um gestor público caracteriza sua própria gestão como “profissional”, aparentemente, trata-se do tipo de banalidade que não indica absolutamente nada sobre aquilo que se faz, mas se confecciona um argumento interessante para desqualificar um “outro” imaginado ou real (como a gestão que o antecedeu). De outro modo, quando penso no que poderia ser uma “gestão profissional”, automaticamente espero que algumas questões sejam respondidas, tais como: qual é o diagnóstico que se tem da situação? O que há de implementado e qual a trajetória de construção do que existe atualmente? Quais são as possibilidades de ação mediante o conhecimento acumulado sobre o assunto? Quais modelos de intervenção já foram executados e obtiveram bons resultados? Quais as expectativas de realização no prazo do mandato? Por vez que estas questões sejam minimamente respondidas, considero necessário elaborar um plano concreto de intervenção, com estabelecimento de um cronograma de execução, prazos, orçamento, prognóstico com objetivos a serem alcançados, canais de comunicação com a sociedade civil e indicadores de avaliação para medir a eficácia, eficiência e efetividade daquilo que foi planejado.

A esta altura você pode sugerir que estou sendo demasiadamente simplista no que diz respeito à produção de políticas públicas. Talvez esteja. Mas o que é mais impressionante é justamente que os autointitulados “gestores profissionais” não produziram nada próximo de um plano para lidar com esta questão. Pelo contrário, parece que todo “planejamento” atual foi baseado em comentários de leitores do G1 e realizado por grandes equipes para uma “gestão do improviso”, pois “os prefeitos estão exigindo resultados rápidos”.

            Sem plano, sem diagnóstico ou prognóstico, sem qualquer indicação de caminho ou modelo de intervenção possível, sem consulta aos profissionais e acadêmicos que vem se dedicando ao assunto, sem qualquer escuta sensível às pessoas que seriam afetadas pelas ações implementadas, as gestões iniciadas em 2017 só tem pressa. Mas, quando se trata de políticas públicas, a pressa não é apenas inimiga da perfeição, é a melhor amiga da barbárie. E foi assim que se iniciou o acirramento das violações de direitos da população em situação de rua que temos acompanhado nas maiores cidades do país. Ou seja, muita pressa acrescida de total desconhecimento sobre o assunto: uma receita para o desastre.

 

Operação “Enxugando gelo com um martelo”

O ano de 2017 começou com os holofotes em Curitiba. Na primeira semana de sua gestão, Rafael Greca mandou fechar um estabelecimento de guarda-volumes para a população em situação de rua. O argumento para tal feito foi a subutilização do espaço. Contudo, após o fechamento, as pessoas que ocupavam a praça em que se encontrava o antigo serviço passaram a permanecer com todos seus objetos no local. Assim, a Guarda Municipal passou a expulsar sistematicamente aqueles que lá viviam, com o argumento de que as pessoas acumulavam lixo consigo. No caso, o chamado “lixo” eram os pertences das pessoas.

João Dória, por sua vez, parece não ter aprendido nada com o desastre da “Operação Sufoco”, realizada em parceria pelo governador Geraldo Alckmin e o prefeito Gilberto Kassab em São Paulo, no ano de 2012. Dória iniciou operação semelhante no fluxo da “cracolandia” com direito a toda sorte de violações. Com o argumento de combate ao tráfico de drogas e cuidado aos usuários, começou uma perversa ação que desorganizou ainda mais uma situação já suficientemente complexa. Como esperado, pouco tempo depois Dória acabou com o Programa Braços Abertos, iniciado em 2014 pelo ex-prefeito Fernando Haddad, que apesar de todas as críticas possíveis, foi a ação governamental mais razoável que se desenvolveu na região desde então.

O argumento de combate ao tráfico e à criminalidade tem sido a tônica das ações contra as pessoas em situação de rua em diversas cidades. No dia 03 de agosto a prefeitura municipal de Curitiba, com sua Fundação de Ação Social e a Guarda Municipal realizou uma ação coordenada em diversas praças, sob o argumento de buscar “criminosos infiltrados” em meio às pessoas em situação de rua. Em resumo, a ação consistiu em acordar as pessoas nas praças com abordagem ostensiva. Há relatos e denúncias já protocoladas de agressões físicas e verbais. Diversas pessoas tiveram seus pertences subtraídos, mulheres grávidas foram abordadas e ameaçadas, seus companheiros reagiram e foram agredidos sob a argumentação de que estavam resistindo às abordagens e desacatando a autoridade dos guardas municipais, que por sua vez, não tinham sido identificados por terem retirado seus nomes da farda – como de costume neste tipo de situação.

No dia 18 de agosto, véspera do Dia Nacional de Luta da População em Situação de Rua, a Praça Rui Barbosa estava repleta de carros da Guarda Municipal e da Fundação de Ação Social (FAS).  De outro lado, diversas entidades para realizar o ato do Dia Nacional, em memória ao Massacre da Praça da Sé e todas violações cometidas contra a população em situação de rua. Em uma conversa informal entre os presentes, a postura da FAS e da Guarda Municipal era a mesma de sempre: as agressões não fazem parte do protocolo de atuação de nenhuma das instituições, portanto, há de se denunciar à Ouvidoria da Guarda Municipal sobre os excessos dos agentes que fugiram à legalidade.

O problema é justamente que não se trata da ação de algumas “laranjas podres” na instituição. As ações desencadeadas nas últimas semanas foram organizadas e estruturadas com fins deliberados. Alguns dias antes da ação, precisamente no dia 31 de julho, comentei acerca desse argumento de criminalização que serve como forma de legitimar a perseguição das pessoas em situação de rua. A pergunta que resta é de que modo estas ações ostensivas dão qualquer passo para resolução do problema que se diz ter?

Um importante desdobramento desta questão é que o argumento da criminalidade tem grande adesão da população domiciliada. Segundo os defensores desta ideia, as pessoas em situação de rua estão a cometer crimes (o argumento dos infiltrados), fazem sexo em locais públicos, defecam e urinam nas praças, em frente aos comércios e residências. E, de fato, tudo isto acontece: existem pessoas que recorrem ao crime como forma de sobreviver nas ruas, usam os espaços públicos para relações sexuais e para suas necessidades fisiológicas, afinal, talvez valha lembrar, estamos falando de pessoas que utilizam os espaços públicos como forma de moradia.

O fato intrigante é que a grande solução, por parte de gestões como a de Rafael Greca e João Dória, parece ser acordar as pessoas, pedir para que circulem, subtrair seus parcos pertences ou molhá-las com jatos de água pela manhã. Mas devemos nos perguntar: como estas ações resolvem qualquer coisa? Do que pude depreender em Curitiba e São Paulo, tais atitudes não produzem mais do que uma grande confusão para as pessoas em situação de rua. A vida nas ruas tem uma ordem própria e estas ações de “espalhar bolinho” desarticulam as já frágeis formas de sobrevivência e organização social dos grupos que ocupam as ruas. Na verdade, aumentam os conflitos entre grupos territorialmente estabelecidos, desarranjam os modos de acesso aos víveres e deixam as pessoas mais desesperadas e sem alternativas que anteriormente. Inclusive, sendo cada vez mais impelidas a recorrerem a estratégias ilegais para sobrevivência, justamente aquilo que se pretendia combater em primeiro lugar. Enfim, tais ações são como enxugar gelo com um martelo: não conseguem fazer nada além de uma enorme bagunça, espirrando cacos e água para todo lado.

Não há respostas simples para problemas complexos.

            A existência de pessoas vivendo nas ruas faz parte do cotidiano de praticamente qualquer grande cidade. Na verdade, sua presença é algo tão comum que na maioria das vezes naturalizamos sua existência, sabemos que existem pessoas sem domicílio, vivendo nos espaços públicos, e este fato já não causa o estranhamento que deveria. Lidamos com isto como parte da configuração da vida nas cidades sem atestar a absurdidade de um sistema social, político e econômico que gera condições dramaticamente desiguais.

            Mediante este fato, é possível observar que existe grande diversidade nas formas de atenção à questão. Diversos países ao redor do mundo vem experimentando outros modelos de atendimento e tentativas de atenuar a expansão do número de pessoas nas ruas, bem como lidar com as chamadas “situações crônicas” de pessoas que vivem por muitos anos nas ruas.

            Como já apontei anteriormente, a Política Nacional da População em Situação de Rua fez o país avançar em relação a um quadro anterior bastante sombrio. Ainda assim, há limites expressos que precisam ser ultrapassados para que possamos de fato estabelecer garantias de melhores condições de vida e defesa dos direitos humanos.

Para além da diversidade de modelos encontrados em outros países, um dos principais aspectos que se observa nos lugares que obtiveram consideráveis avanços na questão, trata justamente de planejamento. Um bom exemplo é o “Plano para Alberta”, realizado em uma província canadense (Alberta) que desenvolveu um secretariado especial que produziu um plano de 10 anos para acabar com a situação de vida nas ruas. O fato é que, como ressaltado aqui, não existe resposta simples e rápida, é necessário planejamento a longo prazo, bons diagnósticos e estabelecimento de metas realistas a serem cumpridas, políticas de Estado comprometidas com a resolução das questões sociais e não políticas de governo que se encerram no mero interesse das disputas eleitorais. Principalmente, não é necessária muita reflexão para saber que a chamada intersetorialidade das políticas públicas não pode se resumir a uma parceria entre abordagem social e segurança pública, muito menos quando tal iniciativa mobiliza-se apenas como estratégia de repressão e perseguição.

Transição de modelo: Casa primeiro, o resto vem depois.

            Um dos importantes desdobramentos das pesquisas e da experiência de militantes acerca do tema foi a verificação e a divulgação da ideia de que a população em situação de rua é um segmento heterogêneo, causado por diversos fatores para distintas pessoas e que as respostas governamentais devem ser tomadas a partir de um esforço intersetorial. É comum a afirmação de que esta heterogeneidade do segmento nos faz lidar com questões muito distintas entre si: existem casos de pessoas levadas à situação de rua devido ao desemprego estrutural em famílias pauperizadas, pessoas refugiadas de regiões periféricas em virtude do crime, egressos prisionais sem alternativas de sobrevivência, pessoas institucionalizadas desde a infância que acabam nas ruas após completar 18 anos e não são mais tutelados pelo Estado, situações de transtornos mentais graves, expulsão e quebra de vínculos familiares, abuso de substância psicoativas, dentre outros. No entanto, apesar desta enorme gama de possibilidades, o que aglutina todas estas pessoas com diferentes percursos sociais em uma situação comum é a falta de domicílio fixo. Dito de outra maneira, se por um lado a situação de rua não é exclusivamente um problema de moradia, há de se concordar que trata-se sempre de um problema de moradia.

            A dinâmica que passou a ser implementada no Brasil a partir da Política Nacional, parte da verificação sobre a inexistência de programas de acesso à moradia definitiva para população de rua e da ineficiência dos espaços de acolhimento institucional enquanto alternativa. Muitas vezes, os espaços de acolhimento eram verdadeiros depósitos de pessoas, locais que se constituíram como instituições totais, policialescas, superlotadas e tutelares, se tornando um dos principais espaços em que se verifica violações de direitos humanos sofridas pelo segmento.

            A partir da verificação da falta de moradia e do esgotamento desse modelo de acolhimento, alternativas foram propostas. A principal delas foi pluralizar as formas de atendimento na tentativa de produzir um “fluxo de moradia” mais complexo. Por trás de tal iniciativa, existe a seguinte lógica: considera-se que as pessoas em situação de rua estão em diferentes momentos de suas vidas e precisam ser atendidas de acordo com suas especificidades. Por princípio, acredita-se que por serem usuários de álcool e outras drogas, desempregados ou por sofrerem de algum transtorno mental, estas pessoas não estariam aptas a serem domiciliadas. Assim, seria necessário um modelo de etapas, no qual acredita-se que as pessoas precisariam enfrentar um longo processo de “ressocialização” até que sejam capazes de serem domiciliadas de modo autônomo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tal como demonstrado no quadro acima, o fluxo do modelo etapista parte da abordagem social como primeiro vínculo ao beneficiário da assistência, por vezes é feita uma triagem para identificação do caso e então a pessoa é encaminhada para o acolhimento provisório. Do ponto de vista ideal, como já acontece em algumas cidades, posteriormente a pessoa poderia ser encaminhada para um espaço de maior autonomia, com número menor de pessoas, tais como os chamados condomínios sociais ou repúblicas.  Por fim, aqueles que alcançassem maior grau de autonomia teriam a oportunidade de serem encaminhados a um terceiro ponto, mais próximo do que seria um domicílio convencional, em programas de transferência de renda para pagamento de aluguel. Por fim, as pessoas que chegassem a este momento poderiam se inscrever no Programa Minha Casa Minha Vida para ter acesso definitivo à propriedade de uma unidade habitacional.

O principal problema deste modelo é que dificilmente estas etapas são vencidas. Por exemplo, se espera que antes da pessoa ter acesso a moradia ela consiga um emprego. No entanto, o leitor pode conseguir vislumbrar as imensas dificuldades de se reproduzir enquanto trabalhador empregável em péssimas condições de vida, dependendo da rotina albergal, precisando dar resoluções imediatas para a sobrevivência. De outro modo, se espera que as pessoas precisam, antes de tudo, alcançar a abstinência do uso abusivo de substâncias psicoativas. No entanto, conseguir controlar as recaídas enquanto na rua é uma situação dificílima, em virtude das próprias vulnerabilidades de seu cotidiano. O resultado disso é que o número de pessoas que atravessam as chamadas etapas é irrisório e a maioria permanece entre idas e vindas fazendo a manutenção de suas vidas nas ruas e espaços de acolhimento provisório, sem perspectiva de superação da vida nas ruas.

Diversas experiências internacionais demonstraram que o modelo etapista é pouco efetivo na produção de portas de saída das ruas. Assim, a grande “novidade” no que diz respeito à forma de se pensar outra política habitacional para a população de rua, está tanto na construção de alternativas específicas para moradia, quanto na mudança das lógicas de atendimento. Este é um grande desafio tendo em vista que a principal porta de acesso das políticas públicas para a população em situação de rua ainda é a assistência social. Por sua vez, a política assistencial como um todo e especificamente o regramento dos acolhimentos institucionais, é baseada na produção de uma não permanência. São considerados como espaços provisórios, uma forma do Estado prestar assistência aqueles que estão momentaneamente passando por dificuldade. Contudo, esta lógica é irreal, tendo em vista que a condição de dificuldade tem se mostrado como um fato permanente. As políticas socioassistencias partem de um princípio liberal que considera que ajustados problemas pontuais, todas as pessoas terão condições de produzir autonomia em relação à realização de suas necessidades no mercado, seja frente ao mercado de trabalho, no comércio de alimentos ou no mercado imobiliário e de serviços de saúde. A consequência disto é que, pensados como espaços de passagem, mesmo que as pessoas permaneçam por anos sendo atendidos, não se configuram como espaços pensados para serem agradáveis, pois o desafio é justamente acolher provisoriamente, sem acomodar. Idealmente, tais espaços não podem ser ruins ao ponto de serem violadores, mas não podem ser muito acolhedores a ponto de “acomodar” o sujeito.

Neste sentido, o modelo “Casa primeiro” (housing first no original) é uma alternativa ao sistema progressivo dos abrigos e das casas de transição. Ao invés de deslocar as pessoas por diferentes níveis de abrigamento e produzir lentamente a autonomização do sujeito, o modelo defende a alocação imediata para um espaço estável. Assim, as questões que poderiam afetar a manutenção da casa seriam trabalhadas depois que a pessoa é domiciliada, pois parte da premissa que a moradia é um direito humano básico que não deve ser negado a ninguém, independentemente das circunstâncias de vida.

A ideia de mover as pessoas diretamente para uma habitação parte da verificação das dificuldades de resolver problemas complexos como a drogadição e o desemprego em condições extremamente vulneráveis como a vida nas ruas. Assim, a melhor saída para lidar com tais complexidades é justamente partir da oferta de condições de vida com maior segurança de início, a partir da lógica de que se a casa vem primeiro as demais questões a serem sanadas virão depois.

As experiências aplicadas em diversas cidades do mundo demonstram resultados animadores. Inclusive, um dos fatos que mais chama atenção neste modelo, é por ser usualmente mais barato de ser aplicado no longo prazo, seu slogan é “fazendo mais com menos”. Um dos questionamentos mais comuns sobre esta estratégia é justamente se é possível “simplesmente dar casa às pessoas”. No entanto, a partir do diagnóstico da situação, diversas cidades atestaram que o custo de manutenção dos espaços de acolhida provisória é consideravelmente superior do que “simplesmente dar casas”. Este fato pode ser atestado em diversos lugares, como em Utah, nos EUA, em Alberta, Canadá, na remodelação dos serviços em Helsinki, na Finlândia, dentre outros casos. Para dar uma ideia desta diminuição de custos, no primeiro ano de execução do Plano para Alberta, ele passou de um custo de 100 mil dólares/ano, para 35 mil dólares/ano no modelo “casa primeiro”.

Obviamente, não se trata aqui de simplesmente trocar de modelo. Pelo contrário, o que a experiência da maioria destas cidades demonstra é a possibilidade de adequar as situações específicas através da inspiração de princípios gerais. Alguns lugares transformaram seus antigos “abrigos” em casas com suporte para as pessoas mais vulneráveis. Transformaram quartos em pequenos apartamentos/kitnet mobiliados e ofereceram técnicos especializados para “treinamento em habilidades de vida”, ensinando as pessoas a cozinharem, lavar roupas, organizar as tarefas domésticas, além de outros serviços de suporte para aqueles com maior dificuldade em obter autonomia.

Outra possibilidade que parece especificamente interessante para o Brasil, que sofre com uma intensa especulação imobiliária e altos custos de vida, é a reforma de prédios públicos ou privados que não cumprem função social para servirem integralmente à moradia de pessoas em situação de rua. Ou ainda, como em algumas experiências já existentes, a locação de apartamentos individuais espalhados pela cidade, com acompanhamento socioassistencial e integração do sujeito aos serviços públicos de forma desvinculada ao espaço de moradia.

De toda forma, é necessário ponderar também que não se trata apenas de substituir modelos, tampouco de largar as pessoas em casas sem nenhum apoio. Em contraposição, trata-se de refazer a rede de atendimento, definir que os espaços de acolhimento provisórios devem ser provisórios, emergenciais e não espaços permanentes com uma estrutura provisória. Boa parte das pessoas atendidas necessitarão de diversos níveis de acompanhamento e suporte para refazerem suas vidas em outros termos, buscando autonomia, presando pela inserção comunitária e social dos atendidos pelo serviço.

Sobretudo, é necessário termos em vista que a moradia é um direito social reconhecido na Constituição Federal de 1988 e na Declaração Universal dos Direitos Humanos. No entanto, entendida enquanto mercadoria, a moradia não se estabelece enquanto direito, mas como bem distribuído desigualmente na sociedade, de acordo com seu valor de mercado. A população em situação de rua, por sua vez, é um dentre tantos outros segmentos que sofre com essa lógica.

            Se por um lado não existem respostas simples, precisamos de uma vez quebrar esse ciclo perverso de erros repetidos e de violação de direitos. É necessária dedicação, ousadia e criatividade para quem sabe em um futuro não tão distante, mudarmos efetivamente o quadro geral que está estabelecido. Mas para isso, é preciso evitar a opção mais fácil, pois as pessoas não vão simplesmente desaparecer das ruas se alguém expulsá-las das praças.

*Doutor em Antropologia e trabalha no INRua – Instituto Nacional de Direitos Humanos da População em Situação de Rua.

 

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